关于建立六盘山国家生态补偿示范区的建议

全国政协委员 宁夏自治区人大常委会副主任 民建宁夏区委会主委 孙贵宝

十八大把生态文明建设放在突出地位，明确提出了全面建设社会主义生态文明的目标任务。2013年2月的《西部地区重点生态区综合治理规划纲要（2012-2020年）》提出：启动祁连山、秦岭-六盘山、武陵山、黔东南、川西北、滇西北、桂北等生态补偿示范区建设。《陕甘宁革命老区振兴规划》将陕甘宁革命老区定位为黄土高原生态文明示范区，提出中央财政要在生态环境政策方面，加大一般性转移支付力度，提高国家重点生态功能区转移支付系数。研究设立国家生态补偿专项资金，加大对六盘山区生态补偿力度。《中国农村扶贫开发纲要（２０１１－２０２０年）》将六盘山连片特困地区确定为新十年国家扶贫开发的重点区域之一，并提出在贫困地区继续实施退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程。建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度。

六盘山地区地处黄土高原西部，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，是贫困人口分布最多的区域之一。该地区是黄河支流泾河、葫芦河、清水河的发源地，是黄河中上游水土流失严重区，也是地质灾害高发区。水源涵养、水土保持、生物多样性保护等生态功能独特，生态区位十分重要。

这一地区自然条件恶劣，生态环境脆弱，水资源约束问题严重，多年平均降水量110-700毫米，年均蒸发量1300-2500毫米，地表、地下水资源匮乏。大部分地方只能发展靠天吃饭的雨养农业，片区水利基础设施薄弱，农业生产产量低而不稳。工业和城市化更是受制于水资源短缺的制约。由于自然和历史等原因，这一地区生态环境脆弱，坡陡沟深，土地贫瘠，十年九旱。自然灾害频繁，人口严重超载。

六盘山地区属于贫困山区，发展能力差，贫困面广量大。按照农民人均纯收入2300元的国家扶贫新标准，这里总人口的近一半属于贫困人口，困难程度相当严重。仅宁夏六盘山地区还有101万贫困人口，占宁夏总人口的六分之一，特别是还有35万人居住在大山深处，他们普遍存在交通不便、信息闭塞、没水没电、上学困难、生活贫困等实际困难，处于极度贫困状态，生态建设和扶贫攻坚任务十分艰巨。

六盘山地区危房改造和易地扶贫搬迁任务十分繁重。根据承载力理论计算分析结果，宁夏固原市6县中与川区同步实现小康目标2020年超载人口为149万人；依土地资源承载能力2020年超载38万人；依水资源为制约因素超载68万人。六盘山地区极度贫困问题和严重的生态问题相互交织互为因果，既源于自然客观原因，又源于人类生存压力加重和不合理的资源开发利用，导致林草植被破坏，水土流失加剧，土壤不断退化，农业生产条件持续恶化。人口和资源环境关系严重失衡，必须通过生态移民来优化人口与资源的关系。

该地区交通、水利设施建设滞后，农业产业化、城镇化和地方工业发展水平低，基础设施建设严重滞后，成为经济发展的主要制约因素。

近年来，国家高度重视六盘山片区生态补偿机制建设，通过建立中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、重点生态功能区转移支付制度等制度，实施退耕还林、退牧还草、天然林保护等重大生态建设工程，加大生态补偿资金投入力度。国家把生态补偿投入的重点放在中西部地区、重点生态区和贫困地区。生态补偿机制建设工作不仅促进了这些地区的经济社会发展，而且带动了这些地区转型发展。但是，由于生态建设与保护的投入和收益不平衡，六盘山片区生态保护存在的问题依然很突出。

1、由于地方财力的原因，各地对地方公益林的补偿标准，东部地区明显高于中央对国家级公益林补偿标准，西部地区则大多低于中央补偿标准。

2、六盘山地区水资源短缺，有效有效降雨季节与农作物生长季节极不协调，林草成活率低，治理难度大，生态建设投入不足的压力越来越严重。

3、生态补偿范围偏窄，补偿标准普遍偏低，对群众增收贡献小。现有生态补偿主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域，流域、湿地、海洋等生态补偿尚处于起步阶段，耕地及土壤生态补偿尚未纳入工作范畴。集体所有国家级公益林现行补偿标准偏低，随着牛羊肉价格上涨，草畜平衡补助不足以弥补生产成本增加和减畜经济损失。退耕还林经济效益差，生态建设补偿对增加农民收入的贡献率不高，影响了群众退耕还林的积极性。

4、实施生态移民的资金投入压力大。宁夏为解决六盘山地区的贫困问题和加强生态环境修复，实施了生态移民搬迁等工程。宁夏的十二五规划提出要把中南部地区的9个县34.6万人，搬迁定居到打工近、上学近、就医近、吃水近的近水、沿路、靠城区域，到2015年全面完成搬迁安置任务，到2020年实现脱贫致富，该计划投资105亿元。这对于欠发达的宁夏来说，资金压力很大。

5、移民迁出区地处偏远，山大沟深，干旱缺水，生态修复难度大。按照《宁夏生态移民迁出区生态修复工程规划（2013-2020）》，宁夏计划380万亩耕地、宅基地的人工生态修复，总投资17多亿元。国家和自治区只对“十二五”中南部地区生态移民迁出区的新增生态用地安排少量资金进行自然修复，未安排易地扶贫搬迁移民进而中部干旱带县内生态移民工程迁出区生态修复专项资金。该工程国家补助投资7亿元，由于宁夏经济落后，地方财力有限，自治区每年财政仅配套10%左右，还缺乏总投资的50%。迁出区生态修复资金投入不足，移民迁出区生态问题的生态修复所需资金较大。

为了进一步促进六盘山贫困地区经济社会健康快速发展，建议建立六盘山生态补偿示范区。

1、加大国家对六盘山片区易地扶贫搬迁规模，提高补助标准。

2、实施生态扶贫战略。继续深入实施退耕还林政策，制定生态林管护补偿机制，根据物价总水平及农民工务工机会成本的提高，适当提高退耕还林补偿标准。扩大六盘山地区生态公益林补偿范围，将六盘山土石质山区林地全部纳入公益林补偿范围。扩大退耕还林面积，提高退耕还林补助标准，延长补助年限。

3、国家加大对六盘山连片特困地区生态建设的支持力度，在贫困地区生态补偿资金中列出专项基金，参照退耕还林补助政策，对扶贫移民退出后的耕地或村集体所有的土地划归国有恢复生态。

4、中央财政设立转移支付配套专项资金，免除片区生态补偿有关项目的配套资金。